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民办教育政策改革后的机遇和挑战
撰稿人：上海市教育科学研究院 日期：2017-01-10 浏览量：5846
董圣足
2012年5月3-4日，由新东方教育科技集团承办的“第二届中国民办培训教育行业发展高峰论坛”在北京辽宁大厦举行。本次论坛邀请了来自"官、产、研、学、媒、资"各方精英和全国优秀的民办培训教育机构进行高端对话，论坛将采取主题演讲、头脑风暴、发展论坛等形式，就"民办培训教育、资本与品质提升"这个重大话题进行探讨和交流，以推动我国民办培训教育行业科学、健康、有序地发展。
以下为中国民办教育协会法律事务部部长、上海市教科院民办教育研究所所长、研究员董圣足在“第二届中国民办培训教育行业发展高峰论坛”的主题演讲。
尊敬的张理事长，各位领导、各位同行大家上午好！
我常常在各地奔波，跟大家也做过汇报，今天气场这么大，秩序还这么好我还是第一次见到，说明培训行业勃勃的生机、盎然的春色。前几天我刚刚接到一个重大课题委托调研，部分民办学校面临着资金的困难，刘延东国务委员最近有一个批示，要求我们在5月10号中午12点以前向教育部提交报告，各类培训教育机构困难很大，问题不少，但是好像没有看到培训行业有这样的危机和困难，这是非常值得欣慰的一件事情。根据张理事长交给我的命题作文，让我跟大家汇报一下分类管理的一些思考，大致跟大家简要的报告几方面的问题。
一、问题的提出
大家知道，《民促法》以后到现在整整十年了，但是《民促法》很多的规定至今难以落实，其中最大的要害在于民办教育的法人属性不清，既不是事业单位，也不是企业单位。因此享受不到公办学校同等的法人地位之待遇，同时又不能按照企业法人的身份来自由运作，自主经营。所以，处在非常尴尬的境地，十年来政界、理论界大家深深意识到如果继续这样下去就只有始终走在一种进退两难的境地，因此从08年纲要起草以后大家有了一个共识，必须对学校进行分类，只有分类以后才能够使得我们现在法定的优惠政策落实到实处，也才能够使真正面向市场办学，有社会需求的教育机构能够摆脱现在的体制的束缚，从而能够真正面向社会办出自身的特色和水平。因此，2010年7月份发布的国家中长期教育改革发展纲要中明确提出要实施民办教育营利性和非营利性的分类试点，当前国务院划定的三家区域和学校正在按照该项规定推进这项工作。一是浙江、二是上海，此外还有深圳市，一家学校就是吉林华侨外国语学校，作为首批国务院划定的分类试点区域和学校，根据我的了解，现在各个地方在分类管理试点上都仍然处在裹足不前的地步，没有法律依据，也没有理论支持，各个地方政府仍然在传统的框架下。包括我们从温州调研回来，温州市所谓民办事业单位的试点遇到了很大的困难，省里分管教育行政部门的领导并不完全认可温州的做法。
当前在分类管理上仍然有两种截然相反的观点，一是以行政部门主导的主张要快速甚至有可能全面推进分类管理，理由有代表性的是四方面：
1.通过立法以及法律条文的修订使营利性学校具有合法性。
2.分类管理有利于保护民办学校的公益性。
3.通过分类管理进一步鼓励和扶持捐资的办学。
4.通过分类管理实现统一税制。分类以后营利性的企业都向企业一样照章纳税，非营利都是朝公办学校走免税，这是政府对分类管理基本的观点。
同时反对分类的观点也非常鲜明：
1.我国现在的民办教育办学模式符合国情，体现特色。
2.现行模式有利于调动社会办学的积极性，有利于我国民办教育发展。
3.我国现有《教育法》等法律法规，不许可办营利性教育。大家知道修改一部法律是非常困难的，民促法解决不了民办教育面临的问题，但是要修改民促法不是五年、八年能够干的，因为全国人大(微博)没有列入修法议程，没有进入中央机制，可以说五年内《教育法》、《民促法》不能进行修改。
4.重新分类，可能引起民办学校不稳定。
对于非营利学校没有问题教育部门接下来也会管好，但是根据我本人从国家工商局，到省工商局到地方工商局的了解，工商行政部门不欢迎学校到工商注册登记，原因很简单教育属于专业性很强的行业，公益性很强的行业，工商行政部门没有能力判别真伪去监管。不仅不欢迎学历教育到工商部门去登记，一些地方包括上海在内从09年6月份以后就终止了教育培训公司的申请，所以我很佩服在座的各位，大家能够在这样的土壤下健康成长。
几种类型分类法：
一分法：就是维持现状不分类，一切教育机构均不得以营利为目的，皆为非营利法人。
二分法：按国际通行做法分为营利性民办学校与非营利性民办学校两类。
三分法：在民促法框架下，分为捐资办学、出资办学不要回报、出资办学要求回报三类。
四分法：在三分法基础上，加上工商行政部门登记的社会培训机构。
各种分法各有利弊，从当前情况看应该在试点的基础上，逐步的取得经验以后再来达到各种类型的做法。
几个值得思考的问题：
1.实施分类管理的重要性及必要性究竟何在？
2.实施分类管理是否已经取得广泛社会共识尤其是老百姓能否认可营利性学校的存在？
3.实施新的分类管理要不要突破《民办教育促进法》的法律框架？
跟大家报告一个消息，一个月前国务院法制办会同教育部已经启动了对设计民办教育五部法律法规修改的前期工作，我本来也参与了修改、起草、讨论，如果要是分类现在看来必须通过民促法，就要修订教育发，我们给教育部门提供的法案当中已经把教育法20条废除了。
4.在相关政策措施不明朗的情况下分类管理会不会引起民办学校举办者“政策性恐慌”？
因为你要走营利性的，营利性的制度框架没有，温州市推出100家试点学校，其中84家选择了非营利，还有16家选择了营利到工商登记，但是在工商登记的时候就出现问题了，一旦到工商登记回报有了纳税就要跟上来，一旦走了营利性以后，政府要求你在招生简章当中要写上本校要求回报，是营利性学校，在当前教育资源过剩的情况下，大家可以思想一下，一个是不要回报公益性，一个是要回报的向社会公布，大家想一想营利性学校将是什么样的生存状况。
5.分类管理如何既能立足国情，又能有效借鉴国外经验？
这是我们跟教育部商榷最多的问题，我何以很负责任的告诉大家，长达一年半的11部委所谓30条意见，今年上半年肯定出不来，也就意味着十八大之前要召开的全国民办教育工作会议将没有多少干货，因为财政部不主张设立国家教育发展专项资金，国税总局不主张对于要求回报的学校给予税收优惠。人事部、国家编委反对给予学校事业编制，凡是关于民办教育发展的重大问题在30条都没有得到根本的解决。这就是咱们的国情，咱们的体制。在当前情况下，分类管理要全面推进对非营利学校当然是好事儿，但是对于在座的各位未必是很好的一种境况。
6.实施分类管理需要什么样的制度安排？
二、国外有关学校法人的分类
现在国际通行做法就是大陆法的两分法，凡是出资举办的学校都纳入到财团法人系列，财产法人是属于法人的一种类型，凡是要回报的，要投资的这种学校都纳入到了社团法人，就是以人为集合体的，这是大陆法的通行分类。
私立学校一般属于私法人中的财团法人，是以一定目的的财产未成立的基础的法人，同样是“一定目的的财产的集合体”，而且多为非营利性公益法人。
作为财团法人一种类型，私立学校必须要满足三个条件，
1)从法人设立的目的看，它是不以营利为目的的，具有完全的公益性；
2)不能进行剩余收入(利润)的分配；
3)不得将自身的资产以任何形式转变为私人资产；
“以公益为目的之法人解散时，其剩余财产不得归术语自然人或以夜里为目的的团体。”
英美法系没有采用大陆法，尽管如此由于英国高等学校情况相当复杂，有些高等学的法律性质却很难区分，正如韦德所言，“牛津大学与剑桥大学属于高等大学，但没有制定自己法规的法定权力。它们应归于何种大学，现在仍不明确。”香港有13所私立大学是政府资助的，但是政府不能干预学校的管理。
美国的私立高校中，还存在着数目不少的营利性私立高等教育机构，比如说向阿波罗教育集团，德夫里教育公司，这个过程是一个长期的斗争的过程，之前一直被排除在正规高等教育机构之外，直到1996年美国教育部重新定义了高等教育机构之后他们才被官方所认可。
根据现在的情况可以分析在美国营利和非营利两类学校的定位完全不一样，非营利学校完全就是公益性，大量的都是教会、基金会捐助，营利性现在都是企业个人出资举办，美国最通俗的做法就是营利性大型就是商业性，政府不得干预，不受联邦和州政府任何教育法律的限制，完全是根据司法，就是民商法、公司法来运行。在外部治理下，营利性大学就是完全自负盈亏、自谋发展的财团，在内部治理下，他就是企业、董事会、ceo，有一些内部的架构。而且上市公司也一样，大量的学校老师就是股东。大概的国外做法在分类上他们非常的撤离，以美国为例。
与传统大学一般实行教授治学、多方共同治理不同，营利性一般就是老板说的算，面向社会，或者是成人教育，或者是职业教育，所以大量的管理是跟传统的大学不一样，商业动机很强，而且也很重视研发。
当前该如何分类？我个人主张要分类，而且要彻底分类。但是前提是立法要正义，要公平。营利性学校也是合法的，营利性学校也需要大力鼓励和扶持，非营利的毫无疑问政府应该大力扶持。目的目前在分类的价值取向上没有采取一定的说法。美国私立学校分为营利性学校和非营利性学校，在注册办学时就必须明确，非营利性学校根据美国税法第501(c)(3)项规定，可以获得免税资格；营利性学校按照公司管理进行运作。日本也是这样，允许营利性教育机构，但是不能作为学校。马来西亚，私立学校也是可以营利的。
在具体分类上，我最后再报告一下，对民办学校资产及其收益主张权益的，即为营利性民办学校，不以营利为目的，学校办学结余不用于分配，终止后剩余资产继续用于公益事业的，即为非营利性民办学校。营利性参照工商登记法来登记，但是就算在工商登记之前也要教育行政部门的前置性的行政许可。
教育部会同国务院法制办修订的是教育法、高等教育法、学位条例、民办教育促进法、教师法，把对原来民办学校没有包括进去这这几条这次全覆盖，把过去对民办教育有歧视的条款这次都做了删除，当然立法是非常缓慢而艰巨的过程，可能会有很多的利益博弈。我们希望对民办教育的发展，在理论上做更多的呼吁。
需要强调指出的是，对民办学校实施分类管理，在立法导向上必须秉持公平正义的原则，不仅不能对营利性民办学校采取制度排斥和政策歧视，相反要因势利导、扬长避短，给予其合法的法律地位与合理的生存空间在办学领域、设置条件、招生对象、税收信贷等各方面制定明确的、可行的制度和配套的政策。
我们非常遗憾的是，30条里面原来有这个表述，但是后面统统不见了。我们希望从某种角度来讲，30条出比不出分析下来不出为好。现在各个地方正在进行丰富的实践和探索，都通过现行的国家层面政策，如果从国家层面11部委统一做一个规定，反而不利于向云南省这种大力度的创新，所以我们觉得30条如果暂时出不来，最后6月份可能教育部先单独出一个30条，也就是指导性的意见。我个人认为，这恐怕比11部委的联合发文更好，更有利于地方的创新。
时间关系就给大家报告到这里，今天说的是个人观点不代表学校也不代表所在的教育机构，供各位批判。谢谢大家。
