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改革开放以来我国终身教育政策：价值选择与成效分析
撰稿人： 日期：2021-04-21 浏览量：2997
原发信息：《中国职业技术教育》(京)2020年第202030期 第55-62页
内容提要：改革开放以来，终身教育逐步成为我国教育现代化的重要命题。面向社会主义新时代，尤其是在全面建成小康社会的决胜时期，终身教育被赋予了新的历史使命和战略任务。通过对社会背景、核心政策与政策文本的分析，梳理改革开放四十多年历程中终身教育政策的价值选择，总结体制机制变革的成效与未来发展面临的不均衡、不健全、不完善等关键问题，以期推动未来政策的改进与突破，加快全民学习、终身学习的全方位推进，在更高水平上建设学习型社会。
关 键 词：终身教育；政策；价值选择；成效分析
作者简介：国卉男，女，上海市教育科学研究院副研究员，华东师范大学博士后流动站，上海教科院博士后工作站在站博士后；史枫，男，北京教育科学研究院，终身学习与可持续发展教育研究所所长
期刊名称：《成人教育学刊》
复印期号：2021年02期
改革开放以来，国家对发展终身教育的重视程度持续提高。党的十九大报告强调，要“加快建设学习型社会、完善终身教育体系”。[1]我国正处在决胜全面建成小康社会的关键时期，回顾总结和反思改革开放以来的终身教育政策演变，分析和透视其核心价值内涵与实施成效，立足发展，面向未来，期待以终身教育的高水平发展力促国家教育现代化进程。
一、终身教育内涵
现代终身教育思想起源于20世纪60年代的西方国家，代表性人物法国教育家保罗·朗格朗在1965年指出，“终身教育包括了教育的所有各个方面、各项内容”[2]。时任联合国教科文组织总干事埃德加·富尔认为，终身教育并不是一个教育体系，而是建立体系所依据的原则，这个原则贯穿于该体系每个部分的发展过程中[3]。总之，终身教育作为一种理念、原则和方式，关键是立足于个体发展的连续性、系统性和开放性，从而构建良好的教育环境。不难发现，国家政策的支持强度决定了终身教育理念落地发展的深度与完善程度。我国政府自改革开放伊始即致力于将终身教育理念转变为教育实践，1995年《中华人民共和国教育法》首次提出“要构建和完善终身教育体系”，推动了后继相关政策的完善。
纵向而言，终身教育是每个社会个体从摇篮到坟墓的教育；横向而言，终身教育是包含了学校、家庭和社会三方面教育的大教育。就整个体系而言，学前教育、义务教育、中等教育、学历高等教育组成的传统学校教育系统，是终身教育的有机组成部分。终身教育虽然是在成人教育的基础上发展而成的，但并非等同于成人教育[4]；我们一般将终身教育理解为“人的一生中所受到的各种培养的总和”，指向人一生的教育，不仅是对现行教育的超越和升华，也是改革现行教育制度、构建未来教育体系的原则[5]。
基于我国终身教育的实践现状，本研究将重点分析成人教育、继续教育等领域。此外，本研究中的终身教育政策是相对广义的，既有来自正式文号文件的，也有来自重大规划和报告的，还有少量来自教育法规的。直到目前，国家层面专门的终身教育法规尚未制定，我国的终身教育政策散落在上述几种文本形态中。
二、改革开放以来我国终身教育政策的阶段划分
就最终目的而言，终身教育政策的核心，是要通过财政投入、资源配置及机制安排等行政手段，围绕实际需求，有序整合各方面教育资源，让全体社会公众在整个人生历程中，能够自主选择、自由充分地接受教育，获得尽可能多的学习机会，从而实现持续、全面的发展。受教育发展水平、教育体系发达程度以及社会环境演变等因素影响，终身教育政策所需解决的最迫切、最紧要的问题，在不同时期，或者同一时期的不同区域，差异显著。对其演变历程进行全面梳理，可以将我国改革开放以来的终身教育政策发展划分为三个阶段。
一是从1978-1992年，为起步阶段。面对“文化大革命”对教育体系造成的重大破坏，国家急需恢复教育秩序，培养改革开放所必需的各类人才，初步汲取国际终身教育理念。此阶段的政策核心是推动恢复、重建并完善成人教育制度。
二是从1993-2009年，为拓展阶段。以1993年《中国教育改革和发展纲要》为标志，为适应社会主义市场经济体制，终身教育政策转向加快、加深体制机制改革。一方面，在政策文本中开始使用“终身教育”“终身学习”等表达；另一方面，在实践中加速推进非学历教育培训、社区教育、继续教育和老年教育等不同教育形式的发展。
三是从2010年至今，为深化阶段。以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》这一文件为标志，国家提出了实现教育现代化的中长期政策规划，努力推进教育综合改革与发展，终身教育政策的重心也随之转向鼓励体制机制创新，重点之一是促进学校教育和继续教育的融合发展。
面向关键性的国家教育战略——构建完备的终身教育体系，针对实践层面存在的关键问题，终身教育政策提出了详细举措，使得不同阶段的政策在诸多方面呈现出鲜明的差异性，形成了国内终身教育政策的重要特色。
三、不同阶段终身教育核心政策蕴含的价值选择
在我国，《教育法》所倡导的“为社会主义现代化建设以及人民全面发展所服务”，在根本上决定了各项教育政策的基本价值观；不同教育阶段面临的不同实际问题，则直接影响了教育政策的价值取向。终身教育领域亦是如此，其基本价值观是人的全面发展和可持续发展，但如何实现这一价值追求，则随着社会进步呈现出不同的答案。
（一）起步阶段（1978-1992年）：突破教育“年龄空间”限制，快速推进成人教育发展
1978年，改革开放拉开序幕，经济建设成为我国各项工作的重心，各行业急需数量巨大的各类型人才，而适龄的从业人员却因为教育机会的错失，需要进行“教育补偿”与“再教育”，这构成了终身教育政策在此阶段需要解决的核心问题。此时，终身教育理念传入中国，其所倡导的“个体的生命历程不能再像传统那样截然分成学习和工作两个阶段”的基本理念，为问题解决带来了新的思路。
于是，终身教育政策围绕经济建设的需要，强调打破教育长期固有的“年龄、空间”限制，为已经越出“教育年龄”的群体提供“再教育”的机会与条件，提高其参加社会主义现代化建设的知识素养与技术水平。其中，国务院1987年发布的《国家教育改革委员会关于改革和发展成人教育的决定》是该阶段最具代表性的政策，详细阐述了成人教育制度在我国的地位作用、方针政策和任务措施，为此后成人教育向终身教育转变奠定了基础。
从这一阶段的政策文本看，其核心要旨在于推动成年人群的“双补”（补文化、补技术）以为经济建设服务，这是政策的首要价值选择。而如何突破“时间”“空间”的限制则受到空前重视，成为政策的核心取向（表1）。在这一时期，终身教育开始陆续出现在政府的相关政策议题中，为之后提高民众对终身教育的认识、构建终身教育体系奠定了基础，但客观上仍处于一种政策化的酝酿与萌芽阶段。
表1 起步阶段具有代表性的终身教育政策文件
（二）拓展阶段（1993-2009年）：超越“学校主义”和“学历主义”，促进终身教育体系的构建和发展
在1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中[6]，终身教育这一概念第一次正式被采纳，标志着终身教育被认定为国家教育发展的基本方针和战略决策[7]。1995年通过并实施的《中华人民共和国教育法》[8]，做出更为明确的规定，指出要“建立和完善终身教育体系”“使公民接受适当形式的终身教育”和“为公民接受终身教育创造条件”。
贯彻《教育法》的相关精神，达成教育改革的战略目标，是该阶段各项终身教育政策的价值取向。而随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，社会成员的学习需求日趋旺盛，且更加多样，改善职业生活或服务经济目标的学习需求不再是居民学习或接受教育的唯一目标。如何更好满足居民多样化学习的需求，成为终身教育政策的核心议题。
以1999年《面向21世纪教育振兴行动计划》为政策文本代表，明确强调“建立和完善终身教育体系”，并带来两方面的新突破和新进展：一是突破了传统学校教育及成人教育的范畴，提出实施“现代远程教育工程”和“社区教育实验工作”的计划，探索进一步完善继续教育制度；二是突破了教育功利主义的束缚，不再局限于服务经济建设的学历教育与非学历职业培训，强调发展各类学习形态。
总之，在此阶段，我国对终身教育从理念引介逐步转向实践操作[9]，政策文本数量不断增加，政策指向性日益深入，并试图从政策推动迈向立法保障[10]。从核心内容来看，各项文件强调提出要建立一个“完备”的终身教育体系，突破服务经济建设至上的功利性，促进人的全面发展；发展学校教育体系之外的教育新形式，实现对学校教育的“有效补充”，以提供多层次、丰富化的教育服务（表2）。
表2 强调“终身教育体系、学习化社会”的代表性政策文件
0 （三）深化阶段（2010至今）：逐渐转向终身学习，切实保障终身学习权利
这一时期，我国加强了终身教育领域的国际交流与合作，尤其是汲取国际“终身教育逐渐向终身学习转向，支持学习者实现自主、自由学习”的理念，并将之作为各项政策的核心价值取向。在实践中，我国教育改革与发展也取得了巨大成就。为此，如何盘活既有资源，从而更有效地扩大服务能力，被各项终身教育政策视为关键议题。
各项政策还尤为强调各地进行适时的试点与实验，多地在不同层面做出了不同程度的探索和尝试：一是深化管理体制改革，推进终身教育立法工作。多地建立了诸如终身教育处、学习型城市建设与终身教育促进委员会等专门的管理机构，福建省、上海市、太原市、成都市等地相继出台了《终身教育促进条例》《社区教育促进条例》等地方性专门行政法规。二是注重办学模式、管理体制和教育教学方式的转变和创新。教育部于2012年批准设立6所开放大学，试点以信息技术为支撑的新型高等学校，推进了教育制度的弹性化与开放程度。三是探索建立终身教育“立交桥”。国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，在此基础上，上海市、江苏省、陕西省等各地建立了终身教育学分银行，探索学习成果的积累和转换，推动学习渠道多元化、学习过程优化和学习方式的创新。
总之，终身教育政策发展到强调推动以学习者为中心的终身学习，通过统合协调各类社会资源，沟通衔接各类教育形式，支持学习者自主、自由的学习；重视以人为本和学习者全面发展上升为政策的基本价值选择，构建终身教育“立交桥”成为政策的核心取向（表3）。
表3 强调体制创新的代表性政策文件
在一系列政策推动下，我国探索并形成了具有中国特色的终身教育发展模式，而且带动了“国民教育体系”的规模扩张与质量提升，促进了“继续教育体系”的全面开拓与快速增长，然而面向未来我国终身教育尚需更为长足的发展空间。国终身 （一）终身教育的政策成效
1.形成了匹配终身教育与学习的管理体制
在国家层面上，教育部设立了继续教育办公室，以协调终身教育体系建设；在地方层面上，北京、上海、河南、湖南等地，建立了横跨教育、民政、文化等多个部门，省(市)、市(区)、县(街道)三级终身教育促进委员会，为宏观指导和统筹协调终身教育发展提供了强有力的行政保障。同时，终身教育政策要求保证稳定有力的财政投入，实现部门之间、各教育形式之间、校企之间资源的相互补充与协作共享，增强终身学习、继续教育的开放性、灵活性，尤其是对重点人群、弱势群体参与终身学习的支持和资助，提升了终身学习服务的质量和水平。
2.构建了适应终身教育与学习的服务体系
政策推动了终身学习服务平台与场所在基层的不断延伸与覆盖，提供了丰富便捷、综合适需的教育服务，有效改善了居民终身学习的条件与效果。终身教育政策将构建三级甚至是四级“专门”机构网络视为关键举措，形成一定的规模效应，并且纷纷突破单一服务功能，逐渐转型为可提供家庭教育支持、学校教育拓展、岗位技能培训、老龄人群素质教育、弱势群体生存培训、外来人群市民培训等各类服务综合供给平台，有效拓宽了各类人群终身学习的参与途径。
强调传统学历、非学历继续教育机构改革转型，行(企)业培训中心(部门)等非学历培训机构不断扩大开放，学习型企业、学习型机关、老年大学联盟等学习共同体不断扩大规模，有效促进了学习手段、学习模式的创新与丰富化，提高了不同类型学习者个性化学习的参与程度。
在过去40多年的探索中，终身教育政策搭建了多层次、多规格、多渠道、多形式的终身学习服务体系，内容上囊括了学历教育、非学历培训、兴趣素质拓展、精神文化满足等各项功能，对象涵盖了学龄前儿童、学校师生、岗位人员、老年人、弱势群体、职业农民等各类人群。
3.扩大了终身教育与学习所需的资源统筹
终身教育政策强调激活与融通既有各类教育、文化等社会资源。为多途径开展的学习活动、教育服务提供有效支持。鼓励搭建各类社会性的大学习平台，推动图书馆、博物馆、文化活动中心等各类公共文化设施。发挥社会教育职能，为学习者提供授课讲座、科学普及、文化体验、休闲娱乐等公益性的终身学习服务；推动中小学、大专院校等教育机构加强沟通联系，提升资源跨界融合共享，发挥优势互补，实现共同发展，有效激发终身学习的内在活力。
推动数字化资源平台的迅速普及，鼓励利用iptv、互联网、移动网、大数据等现代信息技术，通过搭建线上学习资源开发共享等建设机制，提供以学习者为中心，具有针对性、个性化的学习支持服务模式，推动大区域内各类资源服务的互联互通与服务效能，以支持无所不在的学习活动。
此时，国家尤为重视各地进行自主实验探索，下放教育管理权限，要求地方政府为学习型社会建设提供各项保障条件。各地通过与科研机构密切合作，以及基层机构的项目实验探索，形成了机构建设、办学评估、质量督导等各类标准体系；通过挖掘本土文化资源，组织终身学习周、全民读书等普及性的全民性学习活动，扩大了终身教育理念的知晓率，培育了浓厚的学习文化氛围。
（二）终身教育的实践效果
我国全民终身学习的态势正加快形成。理念创新上，更加强调关注以民众为中心各类教育资衔接沟通；管理体制上，政府主导、专职部门主管、跨部门多主体协作参与的格局不断深化；制度创新上，注重标准与规范建设，依法治教不断加速；平台建设上，各类平台破解沟通障碍更加综合便捷；学习模式上，学习者为中心的地位更加突出，各类学习服务更具针对性与个性化。构建和完善终身教育体系取得了显著成就。
一是非学历教育获得快速发展。根据2017年教育统计数据，全年各级各类非学历教育结业生数57249115人，注册学生数54656731人。[11]其中，职业培训发展尤为充分。根据人力资源和社会保障部门统计，2018年，全国共有1495万人报名参加专业技术人员资格考试，292.3万人取得资格证书。[12]
二是现代远程教育、在线教育规模持续扩大。根据第43次《中国互联网络发展状况统计报告》的数据，截至2018年中国在线教育用户较2017年末增加1668万人，增长率为10.7％；[13]其中，在开放大学、“慕课”等现代远程教育新元素的影响下，我国网络教育本、专科不断发展，累积培养人数超过550万，参加各种岗位或在职培训人数超过500万。[14]
三是社区教育、老年教育取得显著进展。截至2015年，我国建立国家级社区教育实验区、示范区180个，省级社区教育实验区、示范区500多个，每年参与社区教育活动的学习者数以亿计；[15]根据中国老年大学协会统计，截至2017年，全国老年大学、老年学校等各类老年教育机构62211所，在读学员8147410人，这意味着老年教育已经实现了从中央到地方的广覆盖布局，各区域老年教育的发展都形成了一定规模，有效保障了老年教育各项活动的展开。
四是各级各类教育沟通衔接制度正逐步形成。以学分银行建设试点为代表，学习成果认证制度的探索正不断加深，自上而下形成了市民学习分银行、高等继续教育学分银行、开放大学学分银行、终身教育学分银行的多种模式[16]，终身教育立交桥的搭建顺利推进。普通本科高校、高职院校、成人高校等教育机构间的学分转换，学分与职业资格证书、行业培训证书等学习成果证明之间的转化，获得了突破与发展。
（三）终身教育政策存在的主要问题
联合国教科文组织先后在北京、墨西哥城及科克召开了三届全球学习型城市大会，并先后通过了《建设学习型城市北京宣言》《学习型城市墨西哥城声明》《建设学习型城市科克行动倡议》等多份标志性文件，为学习型城市建设指引了新的目标方向、路径机制和保障策略。与这些全新共识相比，与国内社会公众日益增长的学习需求相比我国终身教育政策仍存在诸多待突破的边界。
1.宏观层面：“顶层设计”仍有待完善
终身教育的终极目标是建立一个“学习社会”，促进个体“人生真正价值的转换”，实现“贤、乐、善”；关键点是打破学校教育与校外教育间的鸿沟，围绕人的一生实现有效、有序的重新整合；核心是保证学习者的主体地位，将终身接受教育确立为公民的基本权利。第一届学习型城市大会上通过的《北京宣言》明确指出终身学习应成为城市、国家乃至国际社会关注的焦点，强调终身学习应融入整个城市的生活中，鼓励公民和居民参与家庭和社区学习，特别关注弱势群体，如有需要的家庭、流动人口、残疾人、少数民族等。后继的学习型城市大会则进一步强调了为所有市民提供终身教育与学习机会的重要性，以及终身学习在建设可持续学习型城市中的作用。由此可见，终身教育在推进终身学习、建设学习型城市以及实现2030年可持续发展目标中具有宏观意义。
与之相比，国内相关政策确立的指导理念及宏观设计，仍然存在较大改进空间。各项政策仍将终身教育实践“限定”于“现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动”，如各地出台的“终身教育促进条例”，明确其仅适用于“国民教育体系”之外的教育形式；又比如负责终身教育的有关机构，行政归属于本级教育部门。这可能是面对“终身教育体系、国民教育体系究竟是一个体系，还是两个体系”理论争辩迅速取得共识，快速弥补继续教育体系发展滞后，“不得已”的“折中选择”；如何实现两者衔接沟通，将成为政策所必须回应的关键命题。此外，国家对市民终身学习需求的关注，突出了“国家本位”“社会本位”，侧重“有利于国家经济与社会建设的服务”的“岗位技能素养”提升，以及在社区层面对老龄群体的关注，但对小众、弱势、更个性化的学习需求并没有提供有力支持，导致终身教育的质量与效益、公平与均衡上相对滞后。
2.中观层面：体制机制存在失衡
终身教育体系是一个大的系统，衔接沟通的各系统要相互联系、相互协调、相互作用、相互融合。但是，虽然国内政策推动形成了多样丰富的路径与资源，但是各自发展及相互联结中存在较大失衡。
首先，各项政策浓厚的行政色彩，导致实践过于依赖行政力量，社会力量并未获得宽泛的参与路径和具有激励性的保障条件；同时学习成果互认制度尚未真正确立，导致学习者通过公共社会资源开放所获得的学习经验要获得认证十分困难，社会资源的激活与参与程度有限。
其次，继续教育体系相较普通教育体系而言过于滞后。民众“功利化”的教育诉求，如对“高学历”的过度追求，导致社区教育等新兴继续教育形式被动，处于“边缘”地位，面临的诸如经费来源单一、从业人员培育缺失等关键问题长期得不到解决；发展较为成熟的继续教育体系，则在新时代、新趋势下面临着生存危机，长期运作的惯性又使其体制、机制转型面临诸多挑战。
最后，各项终身教育政策基本都是“依附型”描述，缺乏约束力。虽宏观描述了各机构、各途径的重要作用，却无法提供健全的条件保障和质量保障，这在理念宣传以及实践推进两个方面都会造成不同程度的误导、限制和阻碍。[17]
3.微观层面：政策执行存在短板
政策执行中的瓶颈问题是，政府独自扮演着服务者、协调者等多种角色。[18]模糊的权责划分，导致政策执行频繁出现“重叠”“冲突”。以社区教育为例，社区学校实践中会受到多方面的评估、考核，既有年度常规性的考核，比如办学评估考核等，也有创新性的特色评比，比如“云计算”背景下的微课建设；既有直管上级部门的考核评估，也有市级乃至全国层面的验收选拔，还有社区教育示范街镇及学习型社区创建与验收，多头管理、交叉考核以及服务真空的状态频现，[19]造成了实际工作的偏差和误导。
政府行政固有的“刻板性”，还会导致政策执行会被“单一化”“简单化”。在继续教育领域，管理者还保留着传统学校教育清晰的“影子”，惯于把丰富多彩的学习活动看作是学校化、课堂化、大纲化或教材化的固定翻版，简单地推行“组织化”“规模化”，这违背了终身教育对象与活动内容对多样多元和自主自由的推崇，从而将实践置于一种举步维艰的困境之中。[20]
五、面向2035促进终身教育与学习的政策建议
立足社会发展的现实需要，总结40多年来终身教育政策推进教育综合改革和体制机制革新的经验，以问题为导向，未来终身教育政策应当着重实现以下创新与突破。
（一）围绕“全民终身学习”强化顶层设计
未来政策的定位与导向，要从“终身教育”转向“终身学习”，弱化终身教育体系“完整性”的“僵化设计”，坚定地将学习者学习权利保障置于中心地位，围绕个体发展引起的学习需求进行顶层规划设计，引领教育“场内”的沟通衔接与“场外”的资源整合融入。由此出发，重新强化顶层设计，绘制详细的宏观蓝图，为各教育形式提供清晰的内涵与定位，构建匹配的领导管理体制与发展运作机制，提供源源不断的必要资源，搭建灵活多变的工作模式，提高统一共识下有效合作的执行力度，最终才能实现各教育领域的综合改革与发展。
（二）推进体制机制改革
针对终身教育资源在区域、城乡、人群分布不均衡的状况，未来政策应对终身教育领导体制作改革性推动。首先，要关注建立中央层面跨部门的统筹协调机制，由此带动欠发达地区、农村及郊区等教育滞后地区的扶持与提升；其次，要突出推动政府职能转变，对政府核心责任及部门具体分工加以明确，落实管、办、评分离改革，加强监督与问责，夯实行政扶持；最后，深化内部治理体系改革，体现内在规律性，建立充满生机活力的社会力量参与合作的引导与扶持机制。
（三）加快加大终身教育“立交桥”建设突破
完善以终身教育学分银行为依托的学习成果认证、积累与转换制度，搭建育人“立交桥”作用，切实推动资源沟通衔接。充分借鉴国际经验，推进国家层面的宏观设计，对学分银行的功能定位、设立条件、运作模式等核心问题提出可供参考的统一规范，为实现宽地域、宽领域的对接提供必要的引领。最为关键的是，加快统一学分制、统一资历框架的探索，为学习成果认证提供参照标准和科学依据；确立严谨公正的质量评估机制，确保公正公平的社会公信力，提升社会认可。
（四）完善监管与保障体系
完善监管及保障体系，解决质量良莠不齐、运行状况不一、发展方向不明等不确定性的问题。探索引入中介组织进行评估监管，以政府管理和市场服务相结合的方式，更加充分地调动、整合社会资源；更多采用绿色评估，考虑引入联合国教科文组织在首届国际学习型城市大会提出的全球学习型城市评价指标体系，增加制度、学习主体等更多的软性条件，推动对终身教育健康发展实施科学评估。
（五）顺应新形势深化学习模式创新
顺应“大数据”的趋势，拓宽信息化在终身教育体系完善中的运用，巩固现代化远程教育建设的同时，探索终身教育的“智慧式”监管，推进民众终身学习需求与能力监测，科学预测居民学习需求，并结合各类资源“大数据”的共建共享，进一步创新终身学习模式，深入结合不同学习主体的需求及特征，更充分的探索体验学习、同伴学习等非正规、非正式学习模式，为多元化学习模式丰富化学习成效的实现提供切实有效的支撑。
本文系中国博士后科学基金资助项目“教育现代化视域下，学习型城市建设的理论框架与评价策略”(2020m671182)的部分成果。
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（来源：《成人教育学刊》2021年第2期）
